朱熹：“汇率操纵”识别标准的比较
（作者是中国人民银行国际部主任，本文发表于2019年8月12日《金融时报》）
8月6日，在美国总统特朗普的要求下，美国财政部用“汇率操纵”标记中国，引发了震惊和激烈的讨论。人们认识到，中国的“汇率操纵”违反了经济学的基本知识和国际社会的共识，也不符合美国自己的法律所规定的量化措施，严重破坏了国际规则。我们已经就相关法律法规和国际组织在识别“汇率操纵”方面的常规做法进行了梳理，主要表现在以下情况。
1.美国承认“汇率操纵”
由于美国的贸易平衡在20世纪80年代初逐渐由盈余转为赤字，因此它非常重视对外部门。它先后制定了两项法案来评估贸易伙伴的汇率政策。这两部法律没有完全确定和处理“货币操纵”。经评估的经济体可以被认为是货币操纵者，只要它符合其中一项法律规定的标准。
第一部分是《1988年综合贸易与竞争法》。该法案旨在加强美国在贸易中的国际地位。第3004（b）条规定，美国财政部长应每年分析一次汇率政策，并每六个月更新一次，以确定其他国家是否操纵汇率来阻碍国际收支的有效调整。或者国际贸易中的不公平优势（即美国财政部每六个月发布一次《美国主要贸易伙伴的宏观经济和汇率政策报告》）。该法案没有规定“汇率操纵”标准，因此美国财政部在评估其他国家的汇率政策方面具有很大的自由裁量权和灵活性。美国财政部确定中国的“汇率操纵”主要援引该法案。
该法案没有明确规定纠正或惩罚措施。如果美国财政部长确定一个国家操纵汇率行为，那么只需要美国政府迅速采取行动，启动双边谈判或就国际货币基金组织（IMF）平台进行磋商。
第二部分是《2015年贸易便利与强化法案》。该法第701条规定，美国财政部在根据《1988年综合贸易与竞争法》分析主要贸易伙伴的宏观经济和汇率政策时应考虑三个关键指标：第一，与美国的双边贸易顺差很大;经常账户盈余很大;三是继续对外汇市场进行单向干预。如果一个国家同时触发上述三个指标，它将被视为“汇率操纵者”。如果它满足美国贸易逆差中的两个或大部分，它将被列入监测清单。美国财政部进一步制定了这些指标的定量评估标准：第一，与美国和双边贸易的贸易顺差超过200亿美元;第二，经常账户盈余与GDP的比率超过3％;第三，过去12个月至少8个。每月实施净外汇购买数次，总额超过GDP的2％。美国财政部还将评估目标定为美国前12大贸易伙伴。
如果一个国家根据该法案决定成为汇率操纵国，美国总统需要发起“加强双边贸易谈判”。如果美国财政部长在双边磋商结束一年后确定经济未能采取适当措施纠正人民币汇率低估和过度盈余，美国总统需要实施以下一项或多项政策行动：限制其申请美国海外私人投资。公司的融资项目;第二是将其排除在美国政府采购供应清单之外;三是要求基金组织加强监督;第四是要求美国贸易代表在与经济签订贸易协定或启动相关谈判时仔细考虑。但是，如果上述行为会对美国经济和国家安全造成损害，美国总统可以放弃上述纠正措施。
该法案实施后，美国财政部共宣布了七项汇率政策报告，并认为包括中国在内的美国主要贸易伙伴并未操纵汇率。其中，2016年4月，在该法案生效后的第一份报告中，中国符合两个标准：双边贸易顺差显着，经常项目顺差占GDP比重较高。监测清单中还包括日本，韩国，德国等。在2016年10月之后的六份报告中，中国仅达到了双边贸易顺差的重要指标，但由于其中很大一部分仍处于监测清单中。美国贸易逆差。日本，韩国，德国等也是监测名单的常客。
今年5月，美国财政部调整了两个量化评估指标：第一，经常账户盈余与GDP之比的门槛从3％变为2％;第二，在过去12个月（之前的8个月）中，它被改为至少6个月，外汇净购买实施了几次，总金额超过GDP的2％。财政部还扩大了评估范围，将贸易伙伴包括在美国双边贸易中的进出口总额超过400亿美元（以前是美国的前12个贸易伙伴）。因此，汇率报告监测清单已扩展到九个经济体，包括中国，日本，韩国，德国，意大利，爱尔兰，新加坡，马来西亚和越南。其中，中国和韩国只有一个指标，其余七个国家都达到两个指标。
除上述法案外，美国商务部还打算对汇率低估引入反补贴税，该汇率可能使用美国对中国的“汇率操纵”标签。今年5月，美国商务部通过联邦公报发布了征求公众意见的提案。它打算修改反补贴税有关部门的规定，并认为政府行为引起的汇率低估可能构成“补贴”，从事国际贸易的企业可能构成对特定群体的补贴。因此，美国商务部可以对一个国家的低估汇率征收反补贴税。其中，汇率评估是美国财政部的责任，美国商务部可以就财政部的评估结论提出不同意见，并允许财政部评论和反驳。目前，该提案已完成公众意见征询。
第二，基金组织对“汇率操纵”的认可
国际货币基金组织的目的包括就国际货币问题进行磋商和合作，促进汇率稳定，维持成员国之间有秩序的交换安排，以及避免竞争性货币贬值。国际货币基金组织章程第四条要求成员“避免操纵汇率或国际货币体系，以阻碍国际收支的有效调整，并获得对其他成员国的不公平竞争优势”。只有当国际货币基金组织认为该成员国同时满足以下两点时，该成员国才被视为与上述规定不一致：（1）该成员正在操纵其汇率或国际货币体系（2） ）其操纵是为了防止有效的国际收支调整或从其他成员获得不公平的竞争优势。
国际货币基金组织每年与成员国进行例行的四次磋商。除财政政策，货币政策和社会政策等宏观政策外，还评估汇率。此外，成员国可以要求国际货币基金组织根据国际货币基金组织的规则和程序评估另一个成员国的汇率。
第三，世界贸易组织（WTO）承认“汇率操纵”
世贸组织不会独立确定“汇率操纵”或低估的成员，需要听取国际货币基金组织的意见。《关税与贸易总协定》（关贸总协定）第15章明确指出，在处理交换问题时，成员国应与国际货币基金组织协商，国际货币基金组织应作出结论。因此，如果成员国提出涉及汇率的指控，世贸组织将把该问题提交给国际货币基金组织，以供国际货币基金组织评估和决定。
世界贸易组织关于汇率和交换的规则的条款含糊不清，成员国未明确允许或明确禁止以此为基础启动反补贴调查。《关税及贸易总协定》（关贸总协定）要求各方不得通过交换行动违反关贸总协定精神。该条款有两个含糊之处：一是“违反关贸总协定精神”没有具体含义;另一方面，“交换行为”可以理解为货币可兑换政策，或者作为一种缺乏明确定义的汇率政策。但是，世贸组织规则并未明确禁止成员国提出此类诉讼要求。
汇率操纵和汇率低估很难纳入当前的世贸组织补贴和反补贴框架。目前，没有成员国对WTO提起诉讼。一方面，汇率低估并未明确包含在《补贴与反补贴措施协定》中列出的补贴形式中。另一方面，低估汇率对出口商的利率难以确定，汇率广泛涉及各个经济部门。难以进行“特异性”证明，“特异性”是补贴的必要条件之一。
总的来说，判断一个国家货币的汇率是否合适，最权威的机构是基金组织，而不是美国政府。美国根据自己的国内法对其他国家的经济政策和汇率做出主观判断，并辅以所谓的标签。各种指责本质上缺乏合法性和合法性。美国已经确定中国的“汇率操纵”是没有根据的。这种任意的单方面行为将贸易摩擦扩大到金融部门，不仅破坏国际规则，而且还对全球金融稳定和经济复苏产生负面影响。在用“汇率操纵”标记中国后，美国可能会采取进一步的压力措施。我们希望美国迷失方向，回归正确的合理性和客观性。当然，中国经济具有巨大的弹性，潜力和回旋余地，我们对中国应对各种可能情况的能力充满信心。
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