近期，围绕PPP热点问题的探讨争议可谓热闹非凡。焦点一是去年11月财政部启动PPP综合信息平台项目库集中清理工作，要求到2018年3月31日前对不合规项目清理完毕，大量项目面临整改和退库；二是有消息称新疆PPP项目全部停建，大部分项目退库，全国多地政府付费类项目、少收益项目已停止等；三是财政部3月30日财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金[2018]23（以下简称23号文）。
在各种媒体上出现诸多解读、分析的文章，也接到过不少从事PPP相关业务朋友的电话，诸如PPP要叫停、要给PPP套上紧箍咒、PPP政策要调整、项目将融不到资等等，可谓人心惶惶！
激烈反应、对政策过度的解读、甚至是一些误解误读，一是说明PPP模式已得到了社会的高度关注，二是引发了市场对政策变化和未来不确定性的担忧。本文根据笔者多年参与PPP实践的认知，从多个维度对当前PPP的热点问题作一些探讨，试图透过现象探寻本质。
PPP项目停建？大面积退库？规范者，无需惊慌！
经查阅相关文件，其实只是要求按财政部92号文进行清理，“对形成政府债务或政府隐性债务的项目进行整改，未整改到位的停止建设”，其实是在贯彻落实财政部的整改要求。新疆作为全国已入库项目最多的省份，自然引起更多的关注，但项目全部停建和大部分项目退库，实属误传。
从本次财政部清理的目的，主要是从纠正地方PPP模式的泛化、异化、滥用和借PPP变相融资等现象出发，统一项目识别和入库标准，提升入库项目质量，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本质，促进PPP事业可持续发展。
截止至4月4日公布的项目信息，PPP项目综合信息平台分为管理库和储备清单两个层次。完成物评和财承，处于准备、采购、执行和移交阶段的项目进入管理库，全国管理库项目为7476个，入库项目金额114410.62亿元；拟采用PPP模式实施的，进入储备项目储备清单，储备库项目共7494个。
据笔者对本次全国清理整顿工作的观察，目前在管理库公开的项目并非是本次清理的最后结果，部分面临退库的项目仍在清单之中，预计还有25%左右的规模，甚至还涉及到部分国家级示范项目，料会在确认后作退库处理。
从本次清理过程来看，涉及退库的项目主要是两大方面的问题，一是前期工作不到位，入库一年以上无实质进展；二是运作不规范、未建立按效付费机制、固化政府支出责任、项目资本金未及时足额到位、信息公开不完整和领域不适合的。不存在这两方面问题的，基本上以整改、完善为主。
根据92号文通知，逾期未完成清理的地区，预留了30天的督导整改期，所以清理后的最终项目清单，应在5月上旬才会最终确定。
回归到财政部92号文之目的，“统一项目入库标准，提升入库项目质量，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP事业可持续发展的基础。”本次清理整顿，是对PPP快速发展及政策措施不断完善过程中暴露出的问题进行纠正和纠偏、对PPP参与各方行为进行规范的过程，并非是叫停或是政策出现重大变化！
大干快上，走得太快，难免会出现鱼龙混杂和跑偏走样！及时总结、清理、整顿，非常有必要，有利于PPP事业的健康和可持续发展！
政府付费类项目叫停？是审慎开展！
政府付费类项目一直是争议的焦点，部分省市甚至已正式发文叫停了政府付费类项目和弱经营性项目。政府付费类PPP项目因为无现金流或弱经营，经常被冠以伪PPP、加长版BT、假运营等恶名，如果仅从项目是否直接产生现金流来判定PPP，未免有失偏颇！
从PPP项目的适用范围来看，PPP项目首先必须是公共基础设施和公共服务领域，政府具有建设责任、提供义务和支出义务。诸如城市道路、农村公路、生态治理、环境保护、旅游基础设施等，本身并不具备直接收费能力，无直接现金流，但这些项目对提升城市功能、解决民众出行、改善经济发展条件，对增加居民收入、增加财税收入、拉动消费和就业，解决当前社会主要矛盾等方面，具有十分重要的作用。
从PPP模式下的回报机制看，政府付费是一种主要付费形式，是对无直接现金流的公共项目的政府补贴形式。只要把付费数额和绩效考核挂钩，促进社会资本保证建设品质、运营品质和服务品质，减轻公共部门对项目建设和管理的难度，同样实现了PPP运用的目的。
从PPP的规范运作来看，全国使用者付费的项目寥寥无几，绝大部份项目采用的是可行性缺口补助，这当中很大一部分是本来无现金流的项目，虚构收益项目和现金流，包装成可行性缺口补助，便于项目入库。但项目实施后，虚构的现金流必然形成政府的隐性债务，甚至引发合同纠纷，不利于PPP项目的规范运作。
从全国对公共基础设施的需求来看，西部地区基础设施严重滞后，财政收入水平低，政府运转倚重中央财政的转移支付。在国家投资政策从“补建设”向“补运营”转变及对地方政府融资行为进一步规范的背景下，中央不安排预算内资金的基础设施项目，地方财政根本无力实施，发达地区和欠发达地方不平衡、不充分的发展态势，将会更加突出。
社会资本在合作期内负责对项目进行运营管理，是PPP的显著特征。但运营不等同于收费，运营是为实现项目投资建设之目的，保证公共产品和公共服务的使用效率和质量而进行的管理行为。对于部分应由政府免费提供给公众使用的项目和服务，社会资本投资运营，政府付费补贴并无不妥。
在实践中，经常遇到一个有趣的现象：项目评审中，在审查项目建设内容时，有专家提出应全部是基础设施建设，不得有经营配套设施或商业配套；在审查回报机制和财务测算时，又有专家提出必须有经营性现金流。问题是，经营性现金流需要有经营配套或商业配套设施来支撑。
物有所值是PPP模式的基石和目的所在。比传统模式是否提高了投资效率、是否降低了全生命周期成本、是否提高了产出质量和服务水平、是否平顺了政府财政支出、是否有效化解或转移了政府债务风险和建设、运营、管理风险等，是判断是否采用PPP模式的关键。
回归到PPP创新公共服务供给机制的本源，政府依托PPP模式，对于没有现金流的公共基础设施项目，动员社会力量参与，平衡和平顺政府财政支出，同样可以实现“少花钱、早办事、多办事、办好事”之目的。
92号文要求审慎开展政府付费类的项目，是从防止财政支出过快增长、突破财政承受能力上限的角度出发，并非禁止实施。如何审慎？县、区政府可统筹编制中长期PPP开发计划和年度开发计划，按照项目的轻重缓急和成熟程度，从不同领域、不同时点、不同付费机制间进行平衡，可以安排一定比例的政府付费类项目，按计划开展，有效防范和控制政府财政支出风险！
一个堂堂正正的政府付费项目，比一个遮遮掩掩的可行性缺口补助项目要靠谱得多，不必如过街之鼠。
23号文对PPP的影响
23号文延续了之前几个文件的文风——措词严厉！全文共提23个不得，总体来说，只是对《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》有关规定的再次强调。核心问题是“金融企业在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍然存在过于依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题，加剧了财政金融风险隐患。”全文十七条，其中六条和PPP融资密切相关，在此仅简要探讨对PPP模式的影响。
文件要求规范资本金出资来源。不得提供债务性融资作为PPP项目资本金。
要求按照“穿透原则”进行资本金审核审查。资本金来源和比例合法，不得以公益性资产和储备土地等方式出资。
要求审慎评估还款能力和来源。不得要求或接受政府提供任何形式的担保、回购、保本收益等兜底安排。项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
要求政策性、开发性银行严格按照项目实际而不是政府信用提供融资，严禁为地方政府和国有企业提供各类融资。
合作方式上要求依法规范对地方建设项目提供融资，不得采取一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式，不得对地方政府或部门统一授信。
明确对PPP项目融资应以项目规范运作为前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。
对于PPP融资的影响，文件要求金融企业对PPP项目融资，应以项目是否规范运作、项目实际需要、项目自有现金流（包括可行性缺口补助、政府付费和财政补贴等财政资金安排）能覆盖债务本息为前提，而不再是依靠政府信用、担保、承诺等。实际上是回归到对PPP模式“用项目融资”的本质，而非“为项目融资”。从政府、社会资本和金融机构，将会更加关注项目自身质量、收益、风险，这有利于控制入库项目质量，有利于项目融资及风险控制，对PPP模式的可持续发展是重大利好！
对财政能力弱的地方政府来说，不得使用债务性资金（包括政策性和开发性银行提供的贷款），解决PPP项目的资本金出资变得更为困难，降低政府资本金出资比例、甚至不出资，成为了新的选项！
据了解，使用开发性银行和政策性银行贷款作为政府资本金出资的项目并不在少数。对于这些已实施的项目，是否又面临新的整改，尚待观察！
对PPP模式发展趋势之判断
十九大报告中强调，当前社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，PPP的最终目的是提供优质的公共服务，解决的是不平衡和不充分的社会供给矛盾。同时，PPP模式作为新型社会治理模式和创新公共服务供给机制，承载着公共服务领域供给侧改革的重任，在转变政府职能、提高投资效率、增加公共产品数量和质量、防范债务风险等方面效果显著，在未来很长一段时间应该会得到长足的发展！
从50号文到今天的23号文，数十个以PPP密切相关的文件，除了92号文第一次明确“政府付费和可性缺口补助的项目，建设成本和绩效考核挂钩不低于30%”外，其核心内容基本都是围绕《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》强调严格、规范执行，并不是孤立的。政策导向是清晰的和一致的，监管要求也是一贯的和连续的，并未发生政策转变，不断强调的，就是规范！规范的目的，就是要夯实PPP事业可持续发展的基础！
从宏观到微观、从历史到未来、从动因到实践、从现象到本质，再回归到PPP的初心，多个维度来理解PPP及其运作机制，就会对PPP的项目选择、风险分配、付费模式、绩效机制、规范运作要求等有了更全面的理解，对围绕PPP出现的各种争议有了更理性的判断，对PPP的未来有了更坚定的信心！
结语
作为PPP事业的参与者，当以推动PPP模式的规范、健康、持续发展为己任！只要规范，无需惊慌；只有规范，才能健康！只有健康，才能持续。
文：云南风蓝工程管理咨询有限公司总裁、云南省财政厅PPP项目咨询库专家姚迎春
